（一）前言 歷經30餘年改革開放政策的推展，中國大陸的經濟體制已逐漸由傳統的計劃經濟體制，向市場經濟體制轉型，而體制轉型使生產因素所釋放的經濟動能，更推動大陸經濟的快速增長，並成為全球第二大經濟體。然而，2012年中共「十八大」以來，中共再次提出，全面深化改革的要求，去（2013）年11月中共「十八屆三中全會」更提出以「市場化、自由化」為主軸的全面深化改革總目標。此一形勢的發展，一方面有國內社會經濟急遽變遷，特別是大陸內部投資和經營環境急遽轉變，導致大陸經濟運行呈現下滑現象，必須積極尋求轉型升級，以維繫經濟永續發展的需要；另一方面則是為因應經濟全球化和區域經濟整合，以及服務貿易日漸在國際經貿扮演更重要角色的發展趨勢，對大陸經濟所帶來的挑戰，而必須進行發展策略調整。今（2014）年被稱為「全面改革元年」，大陸將陸續推出各領域的經濟體制改革方案，6月30日中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》；8月31日中共全國人大常委會表決通過〈預算法〉的修訂，與此同時，大陸財政部要求各省級政府試編資產負債表，而10月召開中共「十八屆四中全會」之後，更將積極推動國有企業改革。此一涵蓋政府職能轉變、市場體系建立，以及經濟發展策略調整的改革方案，勢將在中國大陸引發利益格局的重大調整，深化改革的順利推行及可能的成效，將面臨嚴峻考驗和挑戰。 （二）大陸「市場化」經濟體制改革回顧 回顧中國大陸35年改革開放歷程，1978年中共「十一屆三中全會」明確提出，要按經濟規律辦事，重視價值規律的作用；1982年中共「十二大」提出，要以計劃經濟為主，市場調節為輔。1992年中共「十四大」對社會主義市場經濟的定義，內涵概括為「市場在社會主義宏觀調控下對資源配置起基礎性作用」；1993年11月，中共「十四屆三中全會」提出，「市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎作用」。2003年10月，中共「十六屆三中全會」通過的《決定》提出，「更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用」；2012年11月，中共「十八大」則提出，「更大程度更廣範圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用」。 儘管市場化改革一直是大陸經濟體制改革的核心，但是隨著經濟快速增長，社會經濟的急遽變遷，各類矛盾日益凸顯，貧富差距逐步加大，社會階層漸趨固化，而落後的行政管理體制，使政府與市場的關係更加隔離，尤其是2008年國際金融危機所帶來的衝擊，政府更在加強宏觀經濟調控，推動大陸經濟增長的同時，進一步主控經濟，以致造成國進民退，抑制市場活力；權力尋租與腐敗，更激起民怨，對執政者帶來相當壓力。 2013年11月中共「十八屆三中全會」審議通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，此一以「市場化、自由化」為主軸，涉及行政管理體制、經濟體制、財稅體制、國有資產管理、土地制度、戶籍制度，以及涉外經濟體制等領域改革的全面深化改革的綱領性文件，已成為今後十年中國大陸經濟體制改革的藍圖。根據《決定》所列出的未來中國大陸全面深化改革總目標，深化改革的重點是經濟體制改革，核心問題是處理好政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。很顯然的，全面深化經濟體制改革的關鍵便在於處理好政府和市場的關係，並期藉此營造「制度紅利」，使所有生產因素能再度釋放其動能，以維繫大陸經濟的永續發展。 有鑑於此，2013年大陸「兩會」之後，李克強就任大陸國務院總理，其所提出的三個重要政策支柱，亦即不採取大規模刺激措施、去金融槓桿和結構性改革，以及不斷強調「改革是最大紅利」、「堅持市場化改革取向，做到最大限度減少對生產經營活動和產品物品的許可，最大限度縮小投資項目審批、核准、備案的範圍，最大可能減少對各類機構及其活動的認定，原則上取消不符合行政許可法規定的資質資格許可」。很顯然的，李克強的經濟理念是期望能進一步推進市場化改革，充份利用市場機制釋放經濟能量，並推進經濟結構的調整。 習李體制因應內外在經濟情勢所持的治理經濟理念，將影響大陸經濟體制改革和宏觀經濟政策走向，而「市場化、自由化」已是習李體制經濟的核心理念，但是此一理念能否順利推展，短期間，大陸的宏觀經濟調控政策仍需在「穩增長」、「促改革」等長短目標間有所取捨；長期間，全面深化經濟體制改革的推展，將涉及政府與市場關係等「深水區」的改革。 （三）大陸宏觀經濟調控政策目標 長期以來，「穩增長」、「控通膨」、「調結構」、「惠民生」等是大陸宏觀經濟調控的目標。以「穩增長」與「調結構」的宏觀調控政策目標而論，2004-2007年大陸經濟出現流動性過剩、經濟過熱的現象，中共原本試圖藉機「調結構」，將「兩高一資」（高耗能、高污能、資源性）產業排除，以優化產業和出口商品結構，然而，2008年國際金融危機爆發後，4萬億元（人民幣）的擴大內需方案，其中，2.2萬億元由地方籌措，不僅造成產能過剩，並導致地方政府債務規模迅速增長，使大陸經濟運行存在潛藏危機。 中共「十八屆三中全會」全面深化改革精神和目標，充份顯露於2014年所設定的大陸社會經濟發展主要目標和重點工作。目標任務是要向深化改革要動力、保持經濟運行處於合理區間，著力提質增效升級，持續改善民生，以及以調整結構為主攻方向，以改善民生為根本目的。在宏觀經濟調控上，仍採取積極的財政政策和穩健的貨幣政策，2014年國內生產總值（GDP）增長目標為7.5％，居民消費價格（CPI）控制在3.5％左右，城鎮登記失業率低於4.6％，廣義貨幣M2預期增長13％左右。 但是在大陸經濟實際運行中，近年來大陸經濟增長的可持續性，成為海內外關切的重大議題，主要在於從2010年第一季以來，大陸經濟增長速度逐季下滑，至今已持續17個季度，這是改革開放以來不曾有的情況。 基於此一認知，大陸便在「積極的財政政策和穩健的貨幣政策」的宏觀調控架構下，在政府投資安排、財政支出重點和貨幣政策等方面，作出一些必要的調整，以期能達到「穩增長」的宏觀調控目標。此一異於大規模刺激經濟方案，被輿論界稱為「微刺激」。 此一「微刺激」的宏觀調控政策，基本上也是根據今年兩會期間，大陸國務院總理李克強在「政府工作報告」，所揭示的「2014年社會經濟任務指標和調控措施」來進行的。這些「微刺激」宏觀調控政策主要方向為： 1．投資方面，透過適當對高鐵工程、棚戶區改造和保障房建設項目、農村水利設施項目等給予重點支持，既對經濟景氣產生提升作用，又能對改善民生和提升城鄉基礎設施發揮作用。 2．在財政結構性減稅方面，則注重對中小微企業的減稅，既有利於民間資本的發展，又有助於創造就業、改善民生。 3．在貨幣政策方面，採取「定向降準」措施（針對符合審慎經營要求，且「三農」和小微企業貸款達一定比例的商業銀行，下調存款準備率），把存款準備率此一總量調節型政策工具加以結構化運用，支持「三農」、小微企業等弱勢領域。 從當前大陸經濟情勢及其特點看來，2014年下半年大陸經濟政策，仍將在繼續維持經濟穩定增長的前提下，適當提出深化改革和調整結構的政策和措施，以期能為大陸經濟的永續發展舖陳基本環境和條件。 在宏觀經濟調控方面，大陸國務院總理李克強於2014年7月16日，召開國務院常務會議便強調，今年下半年的經濟調控將著重於：1.繼續做好簡政放權、放管結合；2.落實定向調控措施，加快金融支持實體經濟，特別是小微企業和「三農」，以緩解企業融資難、融資貴的問題；3.推進鐵路、城市基礎設施，重大水利工程等建設；4.做好配套和協調，促進外貿穩定增長；5.推動節能環保、資訊消費、養老、健康、文化創意和設計等產業發展；6.加快棚戶區改造、新型城鎮化建設。7月29日，中共中央政治局召開會議，也進一步透露出，穩增長和促改革將是今年下半年大陸經濟工作主基調。 （四）當前大陸經濟體制改革方案 今（2014）年被稱為「 全面改革元年」，中共已陸續推出各領域的經濟體制改革方案。6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確提出重點推進三個方面的改革，包括建立公開透明的現代預算制度，深化稅收制度改革和地方政府間財政關係等。財稅體制改革在2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。其中，主要的關鍵仍在於如何釐清中央與地方政府的財權和事權，以及地方政府性債務問題的解決。 預算管理制度的改革是財稅體制改革的基礎。今（2014）年8月31日，中共十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過關於修改〈預算法〉的決定，新法將於2015年1月1日起施行，這是1994年通過〈預算法〉之後的第一次修改。 根據新修訂的〈預算法〉，大陸的預算管理具有下列的特點： 1．確立全口徑預算體系。修改後的〈預算法〉，明確政府的全部收入和支出都應當納入預算，同時要求政府的支出必須以已經批准的預算為依據，沒依據的不得支出。除了縱向的中央五級預算之外，新〈預算法〉還橫向上明確，「一般公共預算」、「政府性基金預算」、「國有資本經營預算」和「社會保險基金預算」為公共預算。明確四本預算是什麼、怎麼編、什麼關係，確立預算體系的法制基礎。 2．建立預決算公開透明制度。〈預算法〉要求預算工作的全部過程，從預算編制到執行、調整、決算以及最後的審計，所有的內容全部公開，其中包括在預算執行中進行政府採購的情況要公開、審計部門對預算執行情況和財政收支情況的審計情況的審計工作報告也要公開。 3．健全了政府的債務管理制度。〈預算法〉對政府舉債的條件、性質、管理方式、用途、還款保證，以及建立風險控制機制、追究責任等作出了規定。法律對政府債務，尤其是地方政府債務，解決了長期以來地方政府舉債合理但不合法的問題。 為加強對各級政府的預算管理，大陸財政部要求，今年大陸各地推動省級政府資產負債表的試編工作，包括上海、北京、安徽、湖南在內的多個省份已經開始試編多個市本級和縣區本級的政府資產負債表。這項制度將能夠反映各級政府所擁有的各類資產和承擔的各類負債，全面反映政府的財務情況，使眾所關注的地方政府債務有了明確的制度規範。 除了財稅管理體制改革方案之外，在今（2014）年10月召開的中共「十八屆四中全會」之後，大陸預訂亦將推出國有企業的改革方案，主要的改革方向包括： 1．國有資本投資公司改組：將國有資本投資公司更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業，逐步退出一般性資源領域或競爭性產業。 2．國資委角色調整：國資委進行簡政放權、放權比例超過三分之一，把行政色彩濃厚的審批、檢查、評比等儘可能取消和減少，更多採取法律和市場化監管方式，落實「所有權和經營權分開」模式。 3．釐清混合所有制：針對哪些產業可引進民資，哪些產業不能引進民資，國資委將發佈清楚的路線圖。 （五）結語 中共「十八屆三中全會」所揭示以「市場化、自由化」為主軸的全面深化改革目標，經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用。在此一深化改革的指導原則下，今（2014）年大陸已積極推動財稅體制、戶籍制度和國有企業等領域的改革方案，顯示出中共在推進經濟體制改革的決心。但是在體制改革和轉型過程中，最難處理的便在於政府與市場間的關係。以財稅體制改革為例，儘管大陸已修訂〈預算法〉，明確界定政府預算項目、預算透明度和政府債務管理的制度和法律基礎，然而對於各級政府的事權和財權，中央與地方之間關係的問題，省級以下如何實行分稅制，國庫究竟由那一機構經理仍不明確，預算法中仍列舉了大量授權條款和概括性條款，很多規則都交由國務院制定，包括分稅制和四本預算項目的內容等，使行政體系獨攬大權的體制特點依然存在。再加上人大的預算審查機制仍不健全，將使預算管理難以發揮應有的作用，而財稅體制改革也就難以完善。因此，如何在加快政府職能的轉變，以因應「市場化」的發展目標，仍將是中共全面深化經濟體制改革的關鍵所在。此外，在大陸推動經濟體制改革過程中，如何在「穩增長」、「調結構」、「促改革」等長短期經濟政策目標中取得平衡，將是習李決策體系必須面對的重要問題。 （來源/中國國民黨中央政策委員會大陸情勢雙週報第1677期） 【中央網路報】
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